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中西基层治理有何差异?

陌上花开

6月 6, 2022
中西社会最大的不同,在于中国是有组织的,而西方是个体化的。

面对新冠肺炎疫情的全球大流行,中国采取了全政府—全社会的疫情防控模式。事实上,这一防疫模式的选择以中国的基层治理体系为基础。

中西基层治理存在哪些差异?作为一个有着丰富治理经验的国家,中国的哪些历史传统与经验对当前基层治理仍有借鉴意义?中国基层治理如何向“大道至简”的目标努力?武汉大学社会学院教授吕德文近日接受中新社“东西问”独家专访,对此进行解读。

现将访谈实录摘要如下:

中新社记者:您在著作中指出,中国是一个有丰富治国理政经验的国家,有悠久的乡村治理传统。哪些历史传统与经验对当下的基层治理仍有启发与借鉴意义?

吕德文:中国的基层治理,实际上是三种经验的交汇。一是“大传统”,即在中国悠久历史传统中形成的极为丰富的乡村治理经验;二是“小传统”,即新中国成立后自主探索的治国理政新经验;三是西方现代社会的治理经验。对于当下的基层治理而言,尤其要借鉴前两个传统经验。

首先,中国在历史上是单一制和大一统国家,基层是国家治理体系的有机构成部分。人们对中国古代“皇权不下县”存在误解,认为历史上的基层治理脱离皇权。事实上,这句话是指古代的官僚机构比较简约,只在县一级才有正式官员,但这并不意味着皇权不下县。县以下的治理依靠非正式工作人员,包括乡里的胥吏、地方精英和传统农村行业协会(青苗会、水利会)等。这些人员辅助地方治理,受地方官员节制,并不游离于国家治理体系之外,而恰恰是国家治理建构的结果。

中国的简约主义的治理传统,给现代基层治理留下丰厚遗产。如古代的乡里制度,影响了现代的乡村两级治理层级结构,再如传统国家一直利用半正式行政方式解决基层治理问题。自上而下的行政和自下而上的自治相结合的“双轨政治”,实则抓住了基层治理的精髓。

其次,新中国成立后,继承了传统中国简约治理的传统,并创造出群众路线,形成全新的现代治理经验。其实,在乡镇建立政权的尝试自清末起就开始了,但真正获得成功是在新中国成立后。新中国建立了现代政权,其体系远比传统体系复杂、高效、完善,但行政成本并不高。

新中国的基层治理何以做到高效且低成本?答案正是群众路线。群众路线既是全新的治理理念与方法,又是对简约治理传统的继承,既是群众工作方法,又要在行政体系内实践。因此,新中国实现了比传统社会更高的动员组织程度,通过发动群众,依靠农村自身资源完成了现代农村建设,如沿用至今的完善的水利体系,简易公路交通系统等,并推进一系列乡村公益事业,如扫盲运动、卫生运动等。

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浙江省东阳市湖溪镇清潭村,村民把垃圾放入垃圾分类投放点的垃圾箱里。中新社发 包康轩 摄

概而言之,简约、高效的两个治理传统,在当代中国有深厚的合法性基础,是经过革命和建设检验的治理经验,可谓大道至简。作为学习型政党,中共近些年提倡基层治理现代化,向西方学习各种现代治理经验,如多元治理、去中心化治理、新公共管理运动、政府购买服务等。不过据我观察,近年基层治理真正有效的创新,仍是出自两个传统,而多数看似理念先进的创新,几乎都是失败的。因此,基层治理要返璞归真,接续传统,向简洁高效治理的目标努力。

中新社记者:中国与西方的基层治理有哪些差异?

吕德文:首先,中西社会最大的不同,在于中国是有组织的,而西方是个体化的。西方的政权体系不会到达最基层,典型例证是一般西方国家都没有居委会。相比之下,中国的基层社会和基层治理体系合二为一,尤值一提的是中国共产党作为细胞党的性质,与西方政党形成区别。在中国,党组织成为社会有效运行的细胞,是社会的有机构成部分,并不外在于社会。党员和党组织分布在社会每个角落,关键时刻号召党员,社会就可以自我循环。面对新冠疫情,中国之所以采取全政府—全社会的疫情防控模式,是因为中国有条件做。事实上,传染病防治的基本科学原则是把病毒隔离,这需要社会组织动员能力。许多西方国家通过宵禁之类的法律命令试图隔离病毒,却缺乏有效的基层社会组织协调个体遵守防疫规定。

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2021年12月,江苏省南京市,市民在一处核酸检测点进行核酸检测。中新社记者  泱波 摄

其次,中国的国家与社会关系具有互构性,而西方国家对社会层面的治理是不干预的,国家直接对接个体,很难对接组织。中国的基层具有双重内涵,既包括基层社会治理,即社会的自我管理和自我服务,又包括基层政权治理,两者相辅相成。相比之下,西方的基层治理更大意义上就是指社会治理,很难依靠自发秩序。

任何国家的治理都希望达到简洁高效,中西皆然,并且对治理的评价存在客观标准,如绩效好,必定是投入成本少但实效高,且民众满意。对中国而言,基层是国家与社会的交互点。借助基层组织,国家与社会实现了有效连接。

中新社记者:面对西方社会,中国应如何表述自身的基层治理实践?

吕德文:群众路线是典型的民主实践。“从群众中来,到群众中去”落到实践中,指所有决策要征集群众意见,形成共识,再在群众中执行,如此循环往复——这不仅仅是指民主选举或民主决策,而是全过程民主。比如中国的社区居委会,看起来与行政体系关系密切,其性质却是群众性自治组织。这意味着居委会要在符合群众利益的情况下执行政策,其工作不具备行政强制力,因此工作方法必须民主,对待群众只能说服,不能压服。

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2021年12月,湖北省武汉市江汉区唐家墩街道八古墩社区居民委员会选举大会举行,居民在现场投票。中新社发 李长林 摄

此外,群众路线是典型的逆向民主参与。每件事都要经过民众商讨,形成民意共识,基层组织一般起动议作用,且不能越俎代庖、包办代替,否则基层治理的效果不好。而在西方民主制度中,发起动议的可能是地方精英。动议之后的政治过程,东西方差不多,都要形成共识、少数服从多数等。

因此,通过群众路线的方法,形式民主与实质民主可以合二为一。在某种意义上,要向西方社会讲好中国的治理实践,弄清楚自身的治理经验可能比搞清楚别人的概念重要得多。群众路线不仅仅是抽象的政治话语,还是一个具体的治理实践,需要用社会科学的方法去分析。

中新社记者:中国在疫情防控的过程中,可以总结出哪些重要的基层治理经验及教训?

吕德文:疫情防控其实反映出基层的问题短板,我称之为基层组织的体系性错位。简单而言,基层本是连接国家与社会的中介,是自上而下的行政系统和自下而上的群众自治的交换空间。但基层组织如果错位成行政化组织,会无法起到组织动员和联系群众的作用,并在常态与紧急状态之间出现转换不灵活,一旦工作任务切换到紧急状态,许多问题随之出现。

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上海市虹口区凉城新村街道广灵二路居委会社区下沉干部疫情期间为居民取药。中新社记者 田雨昊 摄

“基层稳,天下安”。很多发展中国家的现代化过程总伴随着政治和社会动荡,但中国是一个例外。中国的现代化进程已接近完成,社会至今仍比较平稳,原因在于中国基层保持稳定。费孝通先生指出,中国的现代化进程是摸着农村里有家可归的石头在渡工业现代化的河。新中国与大多数发展中国家不同的是,经过革命战争、土地改革和社会主义改造,社会被形塑出内在组织能力,但在走向现代化的过程中还保留传统社会的基本价值,如家庭本位文化、村社共同体等。因此,中国的基层治理有很好的基底,可以借助内在组织力化解绝大多数问题。

当前,基层社会处于巨大的变迁之中。在治理迭代的过程中,要警惕“折腾式治理”。同时,基层工作应返璞归真,回归群众路线。村委会和社区居委会等基层组织的主要工作不是坐在办事大厅完成行政任务,而要在与群众的接触中,让群众成为治理主体。对基层的监督,也不应采用自上而下的行政逻辑,因为群众就是对基层最好的监督。

受访者简介:

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吕德文。受访者供图

吕德文,社会学博士,武汉大学社会学院教授、博士生导师,兼任武汉大学中国乡村治理研究中心研究员。长期从事田野调查、城乡社会观察和基层治理研究,致力于以专业知识介入公共政策讨论,担任多家媒体专栏作家。新近出版《国家基石:基层社会治理图景与乡村振兴》。

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